2026年10月16日，住房城乡建设部、国家发展改革委等六部门联合印发《城镇供热“温暖工程”三年行动方案（2026—2028年）》，明确2028年底前存量供热老化管网更新改造取得明显进展，重点任务涵盖管网建设改造、热源保障、精细化管理、服务质量提升、长效机制建设五个板块。

供热管网是城市地下管网的重要组成部分。在中央“六张网”总体布局下，《城市更新“十五五”规划》明确“十五五”期间全国建设改造供热管网约12万公里。资金端的支撑同步落地，2026年超长期特别国债安排1600亿元支持城市地下管网建设改造，中央预算内投资城市更新专项资金规模达970亿元，地方政府专项债、政策性金融工具也持续向该领域倾斜。对应三年行动方案的要求，核心方向就是推进老化管线、低效换热站更新改造，降低管网热损失，推动供热主干管网互联互通，构建“一网多源”的供热格局。

一、方案对供热管网改造提出了哪些要求

（一）改造对象：从单点换管到系统施治

方案里明确，运行年限满20年，或是存在突出风险隐患的供热管网、热力站以及相关配套设施，纳入改造计划。两类情形只要满足其一，就具备纳入改造计划的条件，但判定存在风险隐患，需要配套佐证材料，不能仅凭主观判断。

方案同时划定，管网范围包含市政管网、庭院管网及楼内公共管道；鼓励对单个供热系统供热面积大于5万平方米的热力站开展优化改造；结合热源分布推动供热主干管网互联互通。这些条款的导向很清晰，改造不再局限于哪段损坏换哪段的单点修补，转向以供热单元为整体的系统问题解决。

此外方案提出，定期开展供热设施设备体检评估，及时更新完善城市地下管网管廊及设施建设改造实施方案，明确项目清单和推进时序。这一要求相当于为改造排序设立了规则依据，项目推进的先后顺序需要对应评估结果。

（二）前期节奏：冬病夏治的制度化要求

方案中对工作时序有明确要求：采暖季结束后，供热企业要结合供热系统运行情况，制定检修维护方案，建立问题整治清单；充分利用非采暖季时段，全面开展设施设备检修养护及更新改造，及时消除风险隐患；各地供热主管部门同步加强跟踪指导，推动问题有效解决。

这些条款将非采暖季的检修改造工作固化为制度要求，意味着项目前期准备的起点在上一个采暖季结束后。主管部门的跟踪指导要求，也让前期工作具备了可追溯的调度记录，并非企业内部的自主安排。

（三）软建设：从配套要求到固有组成

方案明确，在管网改造工程实施的同时同步推进供热系统数字化配套建设。配套编制《城镇供热工程智能化技术标准》，依托老化管网改造项目同步布设热源、热网、热力站、楼栋的感知、调控与计量设施，将热力站运行参数、用户室温等监测数据接入属地主管部门监管平台。

上述数字化配套，连同供热运营监管相关机制，共同构成项目绩效评价的组成要件。方案提出健全供热企业综合评价体系，把系统运行保障、供热质量、节能降碳纳入考核维度，配套完善集中供热成本监审规则。这类机制不是工程完工后的附加管理要求，而是在项目谋划阶段就要纳入考量的绩效约束条件，直接影响项目入库与资金申报材料编制。

通过梳理这部分政策要求，能够引出三个实操层面的核心问题：改造的排序依据从何而来、零散的改造需求如何统筹、改造成效如何验证。

二、项目谋划：把改造需求转化为可申报项目

（一）体检评估

很多项目的体检工作，最终只形成一份报告作为申报附件，正文部分依然以管龄、破损照片作为改造理由。这样的体检发挥不了实际支撑作用。

真正适配申报要求的体检，需要形成三类核心证据：安全风险证据、能效水平证据、优先改造证据。对应方案中“满20年或突出风险隐患”的准入要求，仅证明项目符合改造条件远远不够，更要明确“为什么优先改造这一批次，而非其他同样满足年限要求的管道”。体检的核心价值，是把“符合改造条件”转化为“优先改造理由”。

但体检只能筛选出优先级较高的改造点位，这些点位往往分散在不同片区，接下来需要解决的，是这些分散需求如何在供热系统框架内统筹。

（二）系统规划

系统规划不等于把体检发现的问题简单罗列汇总，而是以片区或独立供热单元为范围，将管道缺陷、热力站问题、热源与负荷匹配问题纳入同一张系统图中统筹考量。

过程中需要明确三个核心问题：其一，该片区供热系统的主要矛盾是什么，是末端水力失衡、热源能力不足，还是庭院管网与市政管网衔接不畅、热力站调控精度不足；其二，解决这些矛盾对应的具体建设内容，包括哪段管网改造、哪个热力站优化、哪些调控设施加装；其三，各项建设内容之间的功能关联，比如某段管网改造若不配套热力站参数优化，改造效果就无法充分释放。

系统规划的最终产出，是“一个片区一张系统改造方案图”，而非问题清单的简单堆砌。申报的评判标准不在于打包了多少工程量，而在于建设内容之间有没有内在的功能关联。缺少功能咬合的内容整合，只是工程量的简单堆砌。

系统规划明确了改造内容与组合逻辑之后，下一步就是将其转化为规范的可申报项目，落定边界、主体、手续与绩效。

（三）生成项目

在系统规划的基础上，明确项目边界、实施主体、运维承接、手续深度、绩效指标，才能形成完整的可申报项目材料。

项目边界以系统规划划定的片区范围为准，不随意扩大或收缩，清晰的边界是申报的基础前提。实施主体与运维承接方面，方案明确要求做好建管衔接，改造后移交供热企业管理的居民共有供热设施，维修维护费用由企业承担、纳入经营成本，申报材料中将该安排说明清晰即可。手续深度上，具备初步设计批复的项目，相比仅完成可研的项目更能体现设计深度与推进意愿。绩效指标设定不宜盲目拔高，关键是能够回溯到体检数据与系统方案，建设内容对应运行指标，运行指标对应服务效果，数据接入、服务响应机制均以可考核承诺的形式纳入绩效表。

生成项目不等于机械填写申报表格，而是把系统规划阶段论证清晰的内容，用申报的规范逻辑呈现出来。手续解决的是项目实施的可行性问题，绩效解决的是改造成效的可验证问题。

项目谋划完成的标志，是形成“体检排序—系统方案—项目边界—实施主体—手续绩效—运维承接”的完整逻辑链条。接下来的资金申报环节，就是验证这条链条能否在资金结构上形成闭环。

很多项目的常规思路是先搭建内容再对接资金，实际逻辑恰恰相反。资金结构并非项目成型后的后续匹配，而是在项目定义阶段就要同步设计的内容。前面提到的项目逻辑链条是否成立，最终也要在资金结构层面接受检验。

（一）四类资金的适配方向

当前支持供热管网改造的资金主要分为四类：超长期特别国债、中央预算内城市更新专项、地方政府专项债、政策性金融工具。四类资金的支持侧重各有不同，分别适配不同属性的项目。

大体而言，超长期特别国债与中央预算内专项资金，更侧重公益性较强的主干管网系统改造等补短板领域；地方政府专项债适配有一定收费基础、能够实现收益平衡的改造内容；政策性金融工具更看重项目中长期的现金流支撑。

选择资金渠道的核心标准是项目的功能属性、成熟度与运营可持续性，而非单纯看支持力度大小。比如主干管网改造公益属性强，更适配国债与中央预算资金；涉及收费机制的改造内容可对接专项债；不同渠道的支持逻辑存在差异，无法用同一套申报口径适配所有资金。

（二）资金组合服务于项目功能完整性

很多人对资金组合的理解，停留在中央、地方、企业的出资比例分配上，这其实是一种认知偏差。

不同建设内容对应的资金属性各不相同，主干管网改造、热力站优化、智能化调控、楼内公共管道，各自适配的资金渠道存在差异。申报过程中需要关注的核心，是每笔资金是否落在了对应的功能位置，项目会不会因为多渠道组合出现内容碎片化。

资金搭配的目标是保障项目功能的完整性，而非凑出固定的出资比例。这本质是项目结构设计问题，而非简单的数字填充。

（三）入库与运营：资金论证的两个核心落点

资金论证有两个绕不开的核心节点，一是项目入库，二是运营闭环。

纳入当地城市地下管网更新改造实施方案及国家重大建设项目库，进入官方项目储备库是资金匹配的基本准入前提。未入库、手续不齐全的项目，很难进入实质审查环节。

运营闭环则要明确两个核心问题：改造完成后由谁运维，运维资金从何而来。这与项目生成阶段的实施主体、运维承接安排一脉相承，但在资金论证阶段需要落到更具体的层面——运维成本的来源是什么，服务标准通过什么机制维持。

很多项目只测算建设成本，忽略运营成本，这是很容易出现的偏差。资金层面评判项目的核心，最终的评判标准并非出资比例的设计，而是改造后的运营可持续性，也就是项目能不能做到改得起、也养得起。

结语

按照十五五规划部署，全国供热管网改造任务总量达到 12 万公里。配套专项行动方案的出台，标志着管网改造工作，已经从规划指标设定阶段转入实质性落地实施阶段，这一轮管网改造，也将作为十五五城镇基础设施提质升级的重要抓手。

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