导读：本文源于《南京社会科学》2024 年第 7 期，其目的是鉴于城市安全面临诸多挑战，梳理中国从韧性城市到韧性安全城市的实践、路径及逻辑，为城市安全治理现代化提供指引，助力城市应对风险，实现安全与发展的协调共进。
提升城市韧性是中国城市安全发展的实践创新，也是城市安全治理现代化的实现路径。从“韧性城市”到“韧性安全城市”的探索与创新，是中国提升城市韧性的实践创新和内涵价值的深化，也是新阶段我国城市安全发展探索的辩证前进过程，彰显了人民性和安全性的价值特征。在治理现代化视野中，提升城市韧性已经超越了传统的城市建设层面，是一个统筹城市发展与安全的重大创新性命题。总体上呈现出从韧性城市建设规划到以韧性治理助推城市治理现代化的推进逻辑。以治理体系建设为内核，以空间规划为引领，处理好从体制改革到体系建设的关系，提升城市结构性韧性；以基础设施建设为支点，以机制创新为纽带，处理好工程项目与非工程措施、常态治理与非常态应急管理的关系，提升城市功能性韧性；以智能技术为支撑，以供应链安全为基础，处理好技术和治理、物资储备与供应链安全的关系，提升城市保障性韧性。
安全发展是城市现代文明的重要标志。近年来陆续发生的公共卫生事件、城市内涝、燃气爆炸事件等灾难事故给全社会带来巨大伤害和惨痛记忆，引发了人们对城市公共安全的担忧。在此背景下，提升城市韧性已成为城市安全发展的必然要求和实现路径。2023年12月，习近平总书记在上海考察时创新性地提出“全面推进韧性安全城市建设”。从韧性城市到韧性安全城市，增加了“安全”两字，且突出了城市发展的治理内涵，提出了统筹城市发展与安全的重大创新性命题，蕴含着深刻而富有战略的意义。因此，有必要在治理现代化视野下重新审视探讨中国提升城市韧性的实践、路径及其逻辑。本文采用历史与现实融合的视角，结合中国城市发展与转型历程，尝试从治理的维度对中国城市韧性提升的实践与逻辑进行梳理与阐释。
一中国提升城市韧性的实践探索：
从韧性城市到韧性安全城市
要认识中国提升城市韧性的逻辑，首先要梳理清楚其实践线索，从中挖掘当前提升城市韧性的历史脉络与内涵价值。中国提升城市韧性是借鉴国外韧性城市理念基础上的实践创新，也是中国城市安全发展实践探索的辩证发展，展现出独特的内涵价值。二十大以来，我国以总体国家安全观为指导，加快构建与新发展格局相适应的新安全格局，努力实现高质量发展和高水平安全良性互动与动态平衡。再到城市层面，习近平总书记在倡导“全面践行人民城市理念”的同时，创新性地提出了“韧性安全城市”。从韧性城市到韧性安全城市，是中国提升城市韧性的实践创新和内涵价值的深化，是新阶段我国城市安全发展探索历程的辩证发展。
(一)提升城市韧性的理念由来与历史脉络
中国韧性城市建设是在借鉴国外韧性城市理念基础上的实践创新。20世纪80年代以来，世界安全形势的新特点、新技术发展、全球气候变化以及各类风险要素的交织给城市发展带来了诸多不确定性和挑战。在此背景下，强调稳健性、冗余性、适应性、鲁棒性等特征的韧性理念逐渐进入城市减灾领域，成为世界各国应对风险灾害的共识性选择，产生了“让城市更具韧性”(Making Cities Resilient Campaign)和“全球100韧性城市”(100 Resilient City Project)等计划和行动，衍生出《伦敦城市韧性战略(London City Resilience Strategy 2020)》《一个纽约2050：建立一个强大且公正的纽约(One NYC 2050)》等韧性城市战略，从应对气候变化逐渐扩展为包括社会包容、经济复苏在内的更广泛地提升城市韧性的治理方案。在这个过程中，城市韧性理念也逐步引发中国学术界和城市管理者的思考与探索。国内外对韧性城市的定义大体相同，即将韧性城市定位为城市在遭遇风险冲击时的抵御、恢复、提升的能力和过程。21世纪以来，中国以黄石、成都为代表参与“让城市更具韧性”行动、“全球100韧性城市”等国际合作项目；上海、雄安、广州等城市探索性地将韧性理念融入城市发展建设规划，开启了中国提升城市韧性的探索之旅。
事实上，中国的城市韧性建设既借鉴了国外的先进理念，也是中国城市建设与发展根据时代和历史需要的变化不断实践与探索的结果，如图1所示。建国初期，面对旧中国遗留的千疮百孔的烂摊子，为保障国家生存和安全，党和国家确定了“将消费的城市变成生产的城市”方案。1956年，毛泽东同志在《论十大关系》的讲话中提出，中国社会主义建设要统筹考虑“重工业和轻工业、农业的关系”“沿海工业和内地工业的关系”“经济建设和国防建设的关系”，适当调整了对城市生产、安全、发展关系的认识和城市工作方针。
图１ 中国城市发展道路实践探索
1984年，十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》,提出“只有坚决地系统地进行改革，城市经济才能兴旺繁荣，才能适应对内搞活、对外开放的需要，真正起到应有的主导作用，推动整个国民经济更好更快地发展”。以城市为重点的经济体制改革全面展开，城市进入了“安全服从于发展”的现代化建设时期，呈现出“重建设、轻治理，重速度、轻质量，重眼前、轻长远，重发展、轻保护，重地上、轻地下，重新城、轻老城”的特征，使得城市安全宜居的问题日益凸显。为此，我国也适时推出了一系列应对措施，例如重视城市生态环境保护而开展的生态城市、森林城市等行动；为维护社会稳定、保障公共安全开展的科技强警示范建设城市等信息化时代催生的智慧城市等，城市安全的地位也在逐渐上升，但仍处于辅助发展的位置。2005年，国务院批复的《北京城市总体规划(2004—2020年)》中提出的“宜居城市”建设理念成为突出“以人为本”思想的城市发展新范式，强调城市应注重公共安全和社会和谐稳定。进入高质量发展阶段，意味着人民群众对风险灾害更低的忍耐度和对高水平安全的更多需求。2015年，中央城市工作会议提出“坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。这是我们做好城市工作的出发点和落脚点”。再一次突出了坚持以人民为中心，聚焦人民群众的需求，把人民宜居安居放在首位，城市的安全属性也进一步提升。
十八大以来，党和国家提出了贯彻总体国家安全观，统筹发展和安全的指导思想。2018年，国务院办公厅印发《关于推进城市安全发展的意见》明确“切实把安全发展作为城市现代文明的重要标志”,意味着城市进入安全发展新阶段，同时承担着发展和安全两项议题。近年来，“打造宜居、韧性、智慧城市”已然成为我国新型城镇化的发展方向，提升城市韧性作为城市安全发展的新路径已成为共识。二十大以来，我国以总体国家安全观为指导，加快构建与新发展格局相适应的新安全格局、坚持高质量发展和高水平安全良性互动。在此背景下，习近平总书记创新性提出的“全面推进韧性安全城市建设”,作为统筹城市发展与安全的重大创新性命题，是新阶段城市安全发展的必然要求和实现路径，也体现出我国提升城市韧性实践探索进入了统筹城市发展与安全重大创新性命题的新阶段。
(二)新安全格局下提升城市韧性的实践创新：韧性安全城市
从韧性城市到韧性安全城市，观其脉络，是中国提升城市韧性理念与实践的深化，展现了城市发展和安全态势不断变化的形势下，我国城市发展道路的辩证发展，如表1。
2020年4月，习近平总书记在中央财经委员会第七次会议上的讲话中将打造韧性城市作为完善城市化战略的重点内容，随后“韧性城市”先后被写入《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》和党的二十大报告。由此，韧性城市作为城市安全发展的重要路径，被纳入新型城市高质量发展的目标体系，体现的是城市发展和安全的统筹与融合。在不同城市探索推进韧性城市建设的过程中，提升城市韧性的计划和行动，逐步融入城市发展的整体规划中，甚至融入了城市经济社会发展的总体，体现了多规合一、综合发展和整体性治理的要求。但在一些方面和地方，对城市韧性的内涵与外延的理解也存在一定泛化现象。
当前城市的高质量发展正面临“百年未有之大变局”带来的新风险新挑战，“与风险共存”已成为客观现实状态，必然要求构建与新发展格局相适应的新安全格局，主动适应变革，积极应对现代城市发展必然遇到的不稳定性和不确定性，以“纵有千变万化，我有一定之规”的胸襟，迎接未来的挑战。推进韧性安全城市建设，提升城市韧性就是城市层面的那个“一定之规”,是“以新安全格局保障新发展格局”的重要实现路径。全面推进韧性安全城市建设，就是要以韧性治理防范和化解现代城市在发展中可能遇到的重大安全风险和隐患，积极应对复合型灾害对城市发展的威胁，从而保障城市的高质量健康发展，这是韧性安全城市的本质要求。
韧性安全城市的提出，回应了城市高质量发展中如何统筹发展与安全的重大创新性命题。相较于韧性城市，“安全”一词的加入更强调提升城市韧性要贯彻总体国家安全观，明确了韧性安全城市是城市应对复合型灾害和防范化解重大安全风险的主要抓手，重塑了城市发展和安全的动态平衡关系，彰显了我国城市发展的人民性和安全性特征。
(三)提升城市韧性内涵价值的深化：彰显人民性和安全性
习近平总书记要求“全面推进韧性安全城市建设”的同时，再次强调“要全面践行人民城市理念”。由此可见，推进韧性安全城市建设，提升城市韧性是推进以人为核心的新型城镇化战略的关键路径，是以人民为中心发展思想的具体体现，彰显了我国城市发展的“人民性”。一方面，增进人民福祉是城市发展的根本目标。在风险社会背景下，人民群众对高质量生活的需求必然是以安全价值为基础的。韧性安全城市坚持保障人民群众生命财产安全的价值追求，为人民提供安全、稳定、和谐的高品质生产生活环境。另一方面，韧性安全城市坚持人民城市人民建、人民城市为人民，构建共治共建共享的城市治理共同体，提高社会各方的安全责任与能力。
同时，推进韧性安全城市建设，提升城市韧性彰显了我国城市发展的“安全性”。韧性安全城市作为构建新安全格局的内在要求和主要着力点，肩负着统筹好城市高质量发展和高水平安全两件大事，实现二者动态平衡、相得益彰的使命担当。一方面，韧性相比于脆弱性，更注重适应的安全而非绝对的安全，坚持”稳中求进、以进促稳、先立后破”,在维护国家安全和社会稳定的基础上推进城市高质量发展。另一方面，韧性相比于适应性，又更强调学习与变革，以期恢复到更好的状态，这种包容、灵活的特性恰与现阶段发展和安全的动态平衡关系吻合。通过充分发挥主观能动性，适应不断发展变化的风险环境，在发展中不断变革创新，以进促稳，提升城市整体安全韧性，塑造适应发展需求的更高水平的安全。
二中国提升城市韧性的路径演进：
从建设导向到治理导向
从韧性城市到韧性安全城市本质上都是提升城市韧性的实践探索，因此，需要进一步探析我国提升城市韧性的路径。如前所述，提升城市韧性是根植于城市发展实践中的，其建设路径必然与城市发展规划和路径一脉相通。有学者发现：“城乡规划不仅从工程技术明确转向了公共政策，而且成为国家实现治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。”党的二十大报告对城市规划、建设、治理，以及公共安全治理的论断已然指明了城市安全发展的治理动向，即在国家治理体系和治理能力现代化的改革目标指引下逐渐由建设导向转变为治理导向。当前，提升城市韧性不仅是中国城市安全发展实践和探索的深化，也是中国城市发展与现代化路径的转型，是中国城市安全治理现代化的重要路径。
(一)建设导向的城市风险管理路径和治理问题的显现
城市化建设的初期，以土地开发为基础的大规模城市开发、更新、建设成为“城市增长”的主要路径，在经济成本、政绩、技术理性的裹挟下，基础设施建设和创城工作成为城市管理者应对城市风险安全的最佳选择，而依托城市规划的城市工程建设便是这类选择不二的实施路径。有学者提出，城市尤其是特大城市外显的脆弱性问题往往源于水、电、医疗、物质等基础支持系统有被自然或人力破坏的可能。在这种“脆弱性”减灾思维下，城市致力于追求一种绝对稳定的安全状态，通过行政管控、工程建设等“工程法则”的方式提升城市“硬件”的安全标准，降低城市脆弱性，增强城市抵御外部风险的能力。随着工程技术进步，人们对风险灾害的预测识别能力提升，城市安全治理走向“以防为主、防抗救结合”模式。2003年，SARS事件使人们意识到，城市面临的不再是单一的风险灾害，而是跨时空的、涉及各个领域的综合性危机，由此开启了综合应急管理体系建设。与此同时，随着智慧城市建设的大力开展，数智技术革命正在嵌入城市风险与安全治理场景，重塑城市治理结构。
近年来，现实的考验尤其让人们意识到城市的人、物、组织、制度等治理因素也存在脆弱问题，暴露出安全基础薄弱、安全治理结构与现代化城市风险形态和发展要求不适配等短板和漏洞，甚至可能成为风险危机的传播器和放大镜，由此引发了比基础设施建设与行政改革更为灵活、系统的治理体系和治理能力问题。第一，复合型灾害和不确定风险形成的城市风险空间，以及城市增长阶段形成的以“开发区”为代表的空间布局，与传统的基于行政规划空间的城市安全管理不适配，迫切需要更为综合的、系统的、灵活的城市安全治理模式。第二，应急管理综合化的制度要求和“条块”体制下的应急管理结构不适配，专业应急管理和应急管理综合管理之间尚需创新完善协同机制，以适应从体制改革到大应急体系建设的适应性发展。同时，城市治理结构缺乏总体的、完整的治理框架和职责体系，导致出现“碎片化”“头痛医头、脚痛医脚”等问题，协同机制的缺乏加剧了这种治理弊病。第三，当智能技术和治理场景的嵌套程度加深，技术和治理的矛盾也在逐渐显现，单纯的技术升级与应用尚不足以应对复合型灾害治理难题、发展与安全治理悖论、碎片化治理、时空流动矛盾等治理困境，还需在治理的层面上解决结构性矛盾，从而激发治理效能。
党的十八大以来，随着经济和社会发展，我国城市工作呈现出新的方向和特征。以习近平同志为核心的党中央作出了“我国城市发展已经进入新的发展时期”的重大判断，并对城市发展提出了“转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力”的新要求。意味着，今天中国的城市发展，正在经历着从建设导向转为治理导向的路径转型。
(二)提升城市韧性路径的治理化转变
我国提升城市韧性的实践和探索同样经历了由建设导向到治理导向的路径转变。有学者发现：“国内外近10年关于韧性城市和弹性城市的研究成果，大多集中在城市研究与规划或建筑工程领域。”最早引入城市韧性理念的城市规划领域更关注城市的韧性规划制定，以及国土空间规划、资源规划中的韧性问题，注重城市灰绿工程的项目实施。虽然后续公共管理学者引入了政府视角，将关注点转移到政策过程、体制机制改革、协同治理、公众参与上，并进一步从治理视角出发提出了例如洛克菲勒基金会城市韧性框架(CRF)和指标体系(CRI)，但具体实践总体上仍偏向于工程技术路径。
韧性安全城市是在城市治理现代化范畴下提出来的，这一点可以从韧性城市到韧性安全城市的政策演进中得到证实。2020年，党的十九届五中全会首次提出“增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市、韧性城市”时，韧性城市被理解为与海绵城市相似的城市防灾减灾建设计划；2021年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中，“建设韧性城市”这一提法尚出现在“推进新型城市建设”章节中；2022年，党的二十大报告中提出“打造宜居、韧性、智慧城市”,并强调“提高城市规划、建设、治理水平”，韧性城市作为城市多元目标之一在更大概念上包含了城市规划、建设与治理；2023年，习近平总书记在上海考察时明确提出“全面推进韧性安全城市建设，努力走出一条中国特色超大城市治理现代化的新路”。显然，对韧性安全城市的认识已经超越了传统的城市建设层面，是一个着重关注治理体系与安全水平的治理现代化议题。
图２ 治理导向的城市韧性提升的作用机理
治理现代化视野下提升城市韧性关注的是城市的发展与治理，强调通过优化和完善城市的公共安全治理体系，增强城市韧性，提升城市安全治理水平，适应复合型灾害和不确定风险环境，如图2所示。不同于脆弱性理念以增强能力为目的，城市韧性治理不再把风险灾害和突发事件视作一种“不可接受的冲击”，而是城市治理体系和能力必然承受的“不良反应”,通过体系建设和机制创新优化城市治理体系与治理能力，以适应外部环境，与风险共存。这里的治理体系可以理解为在党领导下与城市公共安全相关的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的制度。相较于依托工程技术视角提出的城市韧性要素和韧性城市建设行动，当前和未来提升城市韧性的本质是城市治理范式的整体升级。
(三)治理导向的城市安全治理范式升级
提升城市韧性的深层次逻辑可以理解为城市安全治理范式正在走向韧性治理，即在构建适应新发展格局的新安全格局、建立大安全大应急框架的大背景下，通过优化城市结构、提升治理能力以达到“打造宜居、韧性、智慧城市”的高质量发展目标，从而实现高质量发展与高水平安全动态平衡、相得益彰。习近平总书记在提出“加强韧性安全城市建设”时强调“要坚持走内涵式发展路子，创新城市治理”。我们认为，提升城市韧性的本质就是倡导城市中的不同治理主体通过合作治理和组织学习，增强城市面对复合型灾害和不确定风险时应对、适应、学习与变革能力，系统提升城市结构性、功能性、保障性安全韧性的韧性治理过程，如图3。
图３ “结构－功能－保障”三维韧性框架
进入高质量发展阶段，城市系统与风险灾害系统耦合而成的不确定风险和复合型灾害正在考验城市韧性，暴露出城市治理体系的短板、漏洞、弱项，迫切需要完善城市治理体系，全面提升城市整体安全韧性，以适应高质量发展带来的新风险、新要求。习近平总书记指出：“城市工作要树立系统思维，从构成城市诸多要素、结构、功能等方面入手，对事关城市发展的重大问题进行深入研究和周密部署，系统推进各方面工作。”城市系统包括系统、要素、结构、功能四个概念，要素之间的位置和联系组成了结构，结构具有某种整体功能，功能亦可以反向调试结构，特定的技术和制度要素会对系统功能产生影响。当前，提升城市韧性正是通过利用内在资源，优化城市内部结构，提升城市韧性和治理效能。其中，结构性韧性包括城市的治理体制与制度体系，是城市系统保持稳定、维持运转和发挥功能的基础，着眼于健全和完善城市的安全治理体系；功能性韧性涉及统筹城市发展与安全的要素统筹与机制衔接，重点关注城市发展与安全统筹机制、工程项目与非工程措施整合机制、常态治理与非常态应急转换机制等，提升城市应对、适应、学习与变革的公共安全综合治理能力；保障性韧性作为“结构-功能”的外生调试，通过技术赋能和资源供给，为城市的安全发展提供持续的支撑与保障，以提高城市公共安全治理水平。
这一过程具有“系统性”特征。韧性治理是贯彻总体国家安全观，适应大安全大应急框架的城市安全治理范式，总体国家安全观的关键在“总体”,大安全大应急框架的关键在“大”,因此韧性治理是以体系建设为核心的总体性、系统性、协同性治理。具有“功能性”特征。摒弃传统的“绝对安全”理念，兼顾发展与安全的双重目标，既重视常态中的风险预防，又能做好危机状态下的应对与恢复。坚持问题导向，提升城市所有人、物以及治理体系对风险灾害的适应能力与学习变革能力，创新治理机制，将城市打造成一个立体高效联动的系统，发挥出最大的治理效能。具有“智慧性”特征。依托大数据平台和智能技术，将城市塑造成一个立体高效、互联互通的信息化治理系统，以技术赋能城市韧性提升。具有“变革性”特征。韧性治理不仅关注当下的应急处置，更关注未来的应急能力提升。城市安全治理体系和能力是一个螺旋式上升、波浪式前进的过程，不断进行动态调整和提升，通过改革、开放、创新，适应发展环境与安全形势的不确定性。
三、中国提升城市韧性的推进逻辑：
以韧性治理实现城市治理现代化
至此，我们已经明确了提升城市韧性是有明确指向的，它是构建新安全格局的内在要求和主要着力点，是城市应对复合型灾害和防范化解重大安全风险的主要抓手，是城市高质量发展和高水平安全良性互动的实现路径。对提升城市韧性的理解不能停留在基于安全工程的城市建设层面，它是城市安全治理现代化的重要内容，是与新安全格局下的“大安全、大应急”框架对应的韧性治理过程。按照这一逻辑，本文从“结构-功能-保障”三个维度梳理我国的城市实践后发现，我国提升城市韧性整体上呈现出从韧性城市建设规划到以韧性治理助推城市治理现代化的推进逻辑：以治理体系建设为内核，以空间规划为引领，处理好从体制改革到体系建设的关系，提升城市结构性韧性；以基础设施建设为支点，以机制创新为纽带，处理好工程项目与非工程措施、常态治理与非常态应急管理的关系，提升城市功能性韧性；以智能技术为支撑，以供应链安全为基础，处理好技术和治理、物资储备与供应链安全的关系，提升城市保障性韧性。
(一)结构优化：从外延式建设到内涵式治理
相较于以往侧重数量增长、规模扩大或空间拓展的外延式建设模式，当前我国提升城市韧性践行内涵式发展战略，充分发挥党的领导和社会主义制度优势，以治理体制和法治体系建设为内核，以空间规划为引领，通过系统性的“体系建设”优化城市安全治理结构，增强城市结构性韧性。
1.以治理体系建设为内核，处理好从体制改革到体系建设的转变。
当前，我国提升城市韧性已从强调“体制”改革逐渐向以推进“体系”建设为核心的结构优化转变，体现了贯彻总体国家安全观、建立大安全大应急框架下的城市安全治理的总体性、系统性、协同性的演变。
首先，发挥制度和体制的韧性，是我们最大的优势。我国的城市建设十分强调党的领导。只有坚持党的全面领导，将党的政治优势、组织优势、密切联系群众优势切实转化为城市建设的优势，才能确保城市的建设质量。党的领导在城市韧性治理与提升方面的主要作用表现在如下方面：一是确保城市规划的正确方向，确保城市规划坚持以人民为中心；二是充分汇集民智，运用民主集中制决策城市规划；三是科学合理决策，党委统筹领导城市经济和社会发展的各个方面，能够协调的资源最多，掌握的信息最全，能够站在全局和战略高度通盘谋划城市规划；四是监督保障执行。在推进城市韧性提升计划的实际工作中，我国各城市也在党委领导下，形成了党委领导、政府主导、部门协同、社会参与的城市治理体制，建立领导小组、综合推进小组或联席会议，统筹协调有关部门开展韧性城市建设。这一点是我们的显著特点和优势。在欧美国家，虽然巴塞罗那、伦敦、纽约等城市设立了“韧性单元”“韧性执行官”“韧性办公室”等行政部门，但受不同时期政府的施政和改革重点变化影响，其韧性城市行政部门存在领导力不稳定，韧性团队行政资源欠缺等现实问题。
其次，我国大力推动构建共治共建共享的社会治理共同体。与西方国家城市建设形成的“合作伙伴”不相同，“共同体”概念是马克思主义哲学的重要原理之一，是以共治共建共享为内核的交往模式，也是中国文化、社会形态和特色制度的衍生物。这在治理的意义上则意味着“国家-社会”关系的调整，社会力量被更多地强调。具体表现为中国共产党领导下的政府、市场、社会和公民共同参与的协同共治格局，以构建全体人民共建共治共享的治理共同体为目标。当前，就我国已开展的提升城市韧性实践来看，首先，形成了基于中国特色社会主义经济制度的市场运作模式，拓宽投融资渠道，充分发挥金融和保险工具的作用。其次，注重企业在安全生产中的主体责任，教育引导居民自救的意识和能力，发挥市场、社会组织在灾后恢复中的积极作用。再次，注重和科研机构的合作。例如安徽省、合肥市、清华大学联合成立了“清华大学合肥公共安全研究院”、深圳市成立的“深圳市城市公共安全技术研究院”等城市安全服务支撑机构。最后，韧性理念正在渗入城市各级治理中。近年来灾害危机的现实证明，自上而下单线性的应急治理思维必然难以应对不确定性的危机情境和多元化的社会需求，也不能及时给基层社会在应对突发公共事件中提供足够的适应性学习能力，这不仅会导致基层治理体系的失效，还会消耗政府公信力，带来系统性的治理风险。在此背景下，我国不断强化以党组织为核心的基层治理体系建设，打造以党建引领、多元参与的社区治理新格局。
最后，不断完善法治体系，推进统一标准、统一管理的法治化治理。当前，我国正在不断完善韧性安全城市制度规范体系，包含发展规划、执行计划、实施办法以及评估指标在内的一整套制度体系。其一，服务于城市发展总规划的韧性规划体系。西方的韧性城市规划往往是一个集长期战略、资本战略、特定主题战略于一体的相对完整的专项战略规划体系。而“用中长期规划指导经济社会发展，是中国共产党治国理政的一种重要方式，是中国式现代化最独特的方式和最鲜明的特色”。当前，以北京、济南为例，各地在城市发展总目标定位的指引下，不断探索完善韧性城市规划。其二，在国家韧性城市建设法制规约尚不充分的情况下，各地通过政策创新、规范性文件以及地方政府规章等形式规范城市建设治理。其三，韧性治理与韧性评估本身不应当是割裂的。当前，国内学术界对于城市韧性评估尚未形成统一标准。实践层面，虽然出台了《安全韧性城市评价指南》,但未在全国各地集中统一实行。未来，如何建构城市复合型灾害和不确定风险的韧性评估框架，将成为推进实践和进一步研究的主要内容。
2.以空间优化为引领，处理好发展空间与安全治理空间的关系。
空间结构在城市发展中扮演着引领角色。观察我国提升城市韧性实践可以发现，各地纷纷将韧性理念融入城市空间规划中，其中以上海、深圳为代表的一批城市率先在国土空间规划中写入韧性城市，完善空间治理体系，以解决行政管理空间、发展空间和风险空间的弥合问题，为城市安全形成韧性的空间结构。
实际上，“一定时期空间规划的理念及主要目标总是与该时期的城市化发展阶段以及当时的主要矛盾相适应。”在追求城市增长的阶段，以土地开发和资本运营为核心的城市发展不仅滋生了交通、住房、环境等许多“城市病”,还造就了“开发区”和“城中村”这样两极分化严重的城市空间布局，甚至产生了“空间破碎”与“空间霸权”。当前，在面对风险灾害时，城市系统是由多个相互联系和相互依存的空间组成的，复杂而动态的时空相互作用会不断发生变化，使城市系统能够适应不断变化的条件。帕森斯(Talcott Parsons)的结构功能主义范式，认为社会由有机体系统、行动者系统、社会系统、文化系统组成。其中，有机体指的是系统的生存环境，可以通过改造外在世界以实现系统的适应功能。代入城市系统可以理解为城市的空间结构，其中包含了存在于城市的所有物理要素。合理的空间结构布局和资源运行通道不仅是城市高质量发展和人民高水平生活的基础，当城市面临不确定风险或遭受灾害冲击时，也是实现城市平战(急)模式切换、化整为零、精细化管理，以空间换取时间的重要依托。
当前，我国城市空间规划也呈现出从基于指标计算的土地分配式空间规划，到完善系统、通达、冗余的韧性空间治理体系的演变逻辑。以北京市为例，《关于加快推进韧性城市建设的指导意见》中提出了空间韧性、工程韧性、管理韧性、社会韧性四项内容，并出台了我国首部韧性空间专项规划。经过梳理，可以总结出四条路径：第一，依托城市群一体化发展规划，打造区域韧性空间格局。北京立足京津冀协同网络，建立京津冀协同韧性支撑环，各个城市通过基础设施互联互通、产业融合、环境共保联治，应对外部自然灾害压力。第二，优化城市空间功能，实施通达、多样化的韧性空间建设策略。当遭遇到外来灾害风险威胁时，通过建设连续贯通的生态廊道、优化城市灾害防御空间布局和城市应急空间布局、基础设施改造和提升措施，提升城市功能运转能力、灾时维持能力、应急联络和物资供给能力。第三，构建以社区为主体的韧性基本空间分区。提升城市韧性不仅仅是城市层面的协同，而且触及“城市-社区-家庭”多层次。不同于西方国家韧性社区的建设模式，我国城市构建以社区为主体的韧性基本空间分区，完善“平急两用”的基础设施，预留冗余空间，加强家庭防灾减灾宣传等方式，打造“城市-社区-家庭”多层次的韧性系统。第四，我国十分重视对地下空间的利用，充分实现地上地下互联互通的城市空间系统。
(二)功能凸显：从解决问题到提升城市整体安全治理能力
我国早期提升城市韧性多集中于城市基础设施生命线改造、海绵城市、城市更新等“零敲碎打”的城市建设层面。当前提升城市韧性是一个系统的治理过程，在实践中呈现出以基础设施建设为支点，以机制创新为纽带，兼顾工程项目与非工程措施两大要素，衔接常态治理与非常态应急管理两种状态的推进逻辑，提升城市的功能性韧性，增强城市应对、适应、学习与变革的公共安全综合治理能力。
1.以基础设施建设为支点，兼顾制度性安全，处理好工程项目与非工程措施的关系。
习近平总书记指出：“城市建设和管理相辅相成，建设提供硬环境，管理增强软实力，共同指向完善城市功能。”我国提升城市韧性正在逐步由偏重自然科学与工程技术领域，向城市治理与应急管理方向转移，总体呈现出工程项目先行，同时兼顾非工程措施的特征。以海绵城市为例，2014年，住房与城乡建设部印发了《海绵城市建设技术指南——低影响开发雨水系统构建》,2015年国务院印发《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》,为海绵城市建设提供了工程技术指导和建设标准。到2021年发布的《关于开展系统化全域推进海绵城市建设示范工作的通知》中，除技术型标准外，还提出了法规制度保障、政府相关部门统筹协调、多元主体协调配合机制等建设评估标准。
从实践来看，一方面我国依托城市更新，开展了海绵城市、城市基础设施生命线安全工程等工程项目。海绵城市是我国应对城市暴雨内涝等气候问题开展的实践创新；城市生命线是保障市民生命财产安全的防护网，是城市抵御风险灾害的基础与支柱。依托城市更新，通过统筹“蓝”“绿”“灰”三类基础设施建设，强化水、电、气等工程设施和技术创新，保障城市常态化运行安全。另一方面，相比于过去以解决问题为导向的“小修小补”,现在更强调通过加强规划管理机制、应急管理体系建设、完善防灾减灾制度体系等非工程措施以规范、弥补和保障工程项目的功能，系统提高生命线系统针对各种风险灾害的韧性。例如依托清华大学合肥公共安全研究院建设和管理的“合肥市城市生命线工程安全运行监测中心”,对城市生命线工程进行整体的、全天候的监测值守、数据分析、辅助决策和运维保障。同时，以宁波和上海为代表，我国正在大力推进巨灾保险等规范性减灾，以金融工具创新提升居民抗风险能力，助力提升城市韧性。软硬兼施、多管齐下，统筹推进城市建设和治理，保障人民生命财产安全。
2.以机制创新为纽带，处理好常态化治理与非常态应急管理的关系。
2015年，习近平总书记明确提出“坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力”。党的二十大报告和十四届全国人大二次会议先后多次强调：“提高公共安全治理水平，推动公共安全治理模式向事前预防转型。”意味着提升城市韧性已经完成了从“被动解决问题”到“主动适应风险”的理念变革。现代城市运行存在着常态化治理和非常态应急管理两个基本状态，尤其在我国大中城市面对日益突出的不确定风险的形势下，这两种状态会存在转换甚至是叠加的状态。现实中“常态”与“非常态”的转换边界往往是相对模糊的，由于转换的“窗口期”稍纵即逝。把握好转换的时机，体现着城市管理的能力与韧性。我们要坚持平战(急)结合、一体联动的工作思路，强化应急管理体制机制建设，在标准完善、队伍建设、资源整合等方面发力，实现城市常态化治理到应急管理状态的有序且无缝隙的衔接与转换。我国城市韧性建设注重探索风险综合防控的制度变革，着力于提升城市运行安全的全周期韧性，其中尤其注重从风险监测、预警、评估多方面着手，防范化解城市安全风险。首先，我国正全面推进自然灾害综合风险普查评估，落实“城市体检”,加强重大风险防范预警，推进城市公共安全向事前预防模式转型。其次，各地依托数字平台，不断强化风险监测预警网络，例如合肥依托多个实验平台和城市生命线安全工程数据库，将自然灾害、市政基础设施安全、交通设施安全、建筑施工与房屋使用安全、人员密集场所安全等城市风险防控领域纳入监测范围，实现了城市生命线风险的实时监测、动态分析、统筹协调、智慧监督、综合评价，并根据风险级别建立三层预警响应流程，已经形成了从风险监测预警到应急响应的全流程智慧治理系统。最后，危机学习已被纳入我国全过程应急管理的十一项重点任务，城市以事故调查制度的形式开展事后危机学习，通过事后危机学习促进事前风险防范。
与此同时，我国始终不断加强应急管理体系改革与建设，但体制改革尚未完成，尤其是地方层面与基层应急管理仍然存在机构重复、职能重复，机构融合难度大、没有实际的指挥系统、机构与人员等应急力量配备不够等问题。这一点在已经发生的暴雨灾害和公共卫生事件中都有表现。因此，各地一直不断深化应急管理改革，加强应急指挥与响应机制建设。第一，以深圳为代表，推进突发事件应急预案体系建设，通过更新应急预案、加强预案演练，提升城市在面对突发事件时的响应能力。第二，加强应急协调机制建设，推动跨区域、跨部门应急协调联动。如成都建立了市政府领导的多部门合作的减灾委员会，以及筹备建设国家西南区域应急救援中心。第三，加强智能技术在应急指挥和应急响应中的应用，建立应急指挥平台，是当下的重要趋势。如深圳推进“一库、四平台、N系统”智慧应急建设，“一网八库”决策支持系统和“智慧建造”“智慧水务”“智慧海事”等一批智能化、信息化平台，打造了广域覆盖、智能感知、精准预警、高效处置的超大型城市生命线工程安全新模式。
(三)加强保障：更加注重技术支撑与资源保障
在提升城市韧性早期，黄石、德阳等城市普遍在人居住房领域、水环境领域、通信和交通领域开展了信息化建设，但此时信息化建设的重点还是通过技术创新来完善基础设施，实质是把智能技术当作完善城市硬件设施的工具性力量。当前，智能技术在提升城市韧性中的应用不仅限于一种工具，物资与供应链安全也正在成为保障城市运行安全的重要环节，通过数字化思维和智能技术在安全治理场景中的深度融合，以及物资和供应链安全对城市结构和功能的保障，支撑治理体系，赋能城市韧性的提升。
1.以智能技术为支撑，处理好技术和治理的关系。
近年来，随着信息技术与人工智能的广泛应用，“韧性城市”与“智慧城市”的结合点变得越来越多。在智慧城市的引领下，提升城市韧性对智能技术的应用逐渐向组织、制度等城市软件系统扩展，不仅改进了基础设施、推动了治理变革，还使公共服务智慧化，从而将城市居民纳入数字治理网络中，形成链接人、物、组织的城市智慧治理空间，赋能城市安全发展。
首先，提升城市韧性广泛应用智能技术，推动传统基础设施改造升级，打造新型基础设施。当前我国开展的新型应急信息化体系建设，就是以现代信息技术和安全技术为支撑，来提升全国应急云和大数据、通信等信息化基础设施，建设应急资源、应急管理“一张图”和应急指挥辅助决策系统、自然灾害和安全生产风险监测预警系统。在智能技术的赋能下，城市基础设施不再仅仅是一个工具，而是兼具建设属性与治理属性的结合体，成为城市治理创新的实践场域。新型智慧基础设施不仅在建设层面上提高了基础设施的承灾水平，还在治理层面上提供了制度变革的探索空间。
其次，基于“城市大脑”的治理变革，提高了城市精细化管理和服务水平。随着大数据、云计算、人工智能、区块链的不断完善，以及人们对数字技术认识与运用的深入，数字技术在我国城市韧性建设中的应用逐渐向组织、制度等城市软件系统扩展，诞生了如“数字孪生城市”“城市数字大脑”等“智慧应急”模式，提升了城市安全治理的系统化、整体化、协同化、智慧化水平。如上海“一网统管”平台、深圳“鹏城智能体”,皆是以一体化平台的方式整合部门、业务、流程，链接政府、企业与民众，不仅在纵向上压缩了政府的层级、使科层组织变得“扁平化”,还在横向上缓解了组织部门关系的“碎片化”,从而实现了城市安全治理结构与功能的优化。
最后，打造面向人民的智慧公共服务，让人民群众享有更高品质的生活。互联网作为一种协商新形式，改变了政府与城市居民的交互方式。第一，互联网赋能“全过程人民民主”。通过构建各种议事协商等市民参与平台，把民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督与民主评价等全过程民主环节贯通起来，让人民真正参与到城市治理的各个方面，有利于缓解矛盾，维护社会稳定。第二，互联网提升人民的生活质量。城市居民可以通过远程医疗、智慧交通、智慧教育等服务，享受便利、安全的城市生活，提升了人民的生活质量，同时缓解了城市资源紧张的难题。第三，互联网打通应急预警“最后一公里”。通过数字风险监测预警系统，居民可以在手机上实时收到暴雨、高温、地震等自然灾害预警信息，提前做好应急准备，提升了城市居民应对和适应风险灾害的能力。
2.以供应链安全为基础，处理好物资储备与供应链安全的关系。
改革开放后，我国设立了中央及地方各级应急物资储备库，建立了应急物资采购和储备制度，有力应对了汶川地震、郑州“7·20”特大暴雨灾害等一系列重特大灾害事故。新阶段，人民日益增长的美好生活需要对应急物资保障水平提出了更高的要求。2021年8月30日，中央全面深化改革委员会第二十一次会议审议通过了《关于改革完善体制机制加强战略和应急物资储备安全管理的若干意见》,提出加快健全统一的战略和应急物资储备体系。当前，应急物资储备建设已经融入我国城市及城市群发展规划中，成为提升城市安全韧性的重要组成部分。其中，尤其注重突发事件应对时的应急供应链建设。应急供应链是以快速救治、预防控制为核心目标，将应急物资筹措、集中、调运到需求地的动态供需网络。一方面，城市逐渐建立起城市供应链稳定工作机制，及时协调解决应急物资供应的断点堵点、卡点痛点问题。近年来，市场企业在加强自身风险防范、确保本质安全的基础上，加强风险科技投入及产品研发制造，积极构建产业链安全同盟关系，借助数字化转型，提升灾害物资的市场精准供给能力，满足抢险救灾需求，提高灾后经济复苏速度，维持灾难中或灾难后社会经济系统的稳定性、持续性、创新性。另一方面，应急供应链也延伸到了更大的地域范围内。例如上海、苏州、无锡、常州、南通、嘉兴、湖州、宁波和舟山这“1+8”个城市在衔接“十四五”规划的基础上，构建了涵盖粮食安全、能源安全在内的更具韧性的安全保障系统，通过城市协调合作来提高物资供应与调配的稳健性。
四、结语
提升城市韧性是中国城市安全发展的实践创新。二十大以来，我国以总体国家安全观为指导，加快构建与新发展格局相适应的新安全格局，努力实现高质量发展和高水平安全良性互动与动态平衡。韧性安全城市的提出，回应了城市高质量发展中如何统筹发展与安全的重大创新性命题。从韧性城市到韧性安全城市的探索与创新，强调了提升城市韧性要贯彻总体国家安全观，明确了韧性安全城市是城市应对复合型灾害和防范化解重大安全风险的主要抓手，重塑了城市发展和安全的动态平衡关系，彰显了我国城市发展的人民性和安全性价值特征。
今天中国的城市发展，正在经历着从建设导向转为治理导向的路径转型。韧性安全城市已经超越了传统的城市建设层面，是城市安全治理现代化的实现路径。在治理现代化视野中，提升城市韧性的深层次逻辑可以理解为城市安全治理范式正在走向韧性治理，即在构建适应新发展格局的新安全格局、建立大安全大应急框架的大背景下，通过优化城市结构、提升治理能力以达到“打造宜居、韧性、智慧城市”的高质量发展目标，从而实现高质量发展与高水平安全动态平衡、相得益彰。提升城市韧性不仅是中国城市安全发展实践和探索的深化，也是中国城市发展与现代化路径的转型，是中国城市安全治理现代化的重要路径。
当前，我国提升城市韧性整体上呈现出从韧性城市建设规划到以韧性治理助推城市治理现代化的推进逻辑，以治理体系建设为内核，以空间规划为引领，以基础设施建设为支点，以机制创新为纽带，以智能技术为支撑，以供应链安全为基础，系统提升城市的结构性、功能性、保障性韧性。处理好从体制改革到体系建设、工程项目与非工程措施、常态治理与非常态应急管理、技术和治理、物资储备与供应链安全的关系，是我国提升城市韧性的重要关注点。未来，在发展与安全互构、风险与机遇交织的治理场景中，我们还可以继续深入思考韧性城市与韧性安全城市在中国治理场景中的发展脉络与独特内涵，观察并提炼实践中提升城市韧性的经验与模式，深化实证研究，对完善系统的、协同的韧性治理体系，优化城市空间治理，统筹常态治理与非常态应急管理，技术与治理之间的适配等问题进行反思和拓展。
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